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蓝皮书建议:上海临港地区应定义为人口拓展区

上海社会科学院经济研究所、上海浦东新区委员会党校等多家研究机构建议,从人口与经济增长相互促进的角度,临港地区应该定义为人口拓展区,而不适合与上海其他高度城市化的区域一起划分为人口限制区。

3月1日,上述机构在上海召开2017年上海浦东经济形势分析报告会,并发布《浦东新区蓝皮书:上海浦东经济发展报告(2017)》。

蓝皮书认为,上海临港地区目前正处于产城融合的发展初期,在这一时期,人口增长与经济发展之间呈明显的相互促进关系,不管是经济增长还是城市化,都需要人口增长来激发和保持发展可持续。

“从人口与经济增长相互促进的角度,临港地区应该定义为人口拓展区,而不适合与上海其他高度城市化的区域一起划分为人口限制区。”蓝皮书说,临港未来的发展需要以人口增长和人口结构现代化的强大动力,来促使传统社区转变生产方式进入更高级的生产力发展阶段。

临港地区位于上海东南角,地处长江口和杭州湾交汇处,距上海市中心75公里,规划面积为315平方公里,是上海重点发展的六大功能区域之一,由装备产业区(65平方公里)、物流园区(16平方公里)、主产业区(108平方公里)、综合区(41平方公里)、临港奉贤园区(17平方公里)以及南汇新城(68平方公里)六大功能板块组成,是上海沿海大通道的重要节点城市和上海自由贸易试验区建设的腹地,拥有海运、空运、铁路、公路、内河、轨交的综合交通优势。

开发建设临港新区,是上海市委、市政府着眼于21世纪全球经济社会发展新趋势、提振上海制造业、主动对接国家加快培育和发展战略性新兴产业做出的重大战略决策,同时也是上海进一步优化产业布局、提升产业能级、提高上海整体城市国际竞争力的举措。

蓝皮书介绍,自2003年底正式启动开发建设以来,临港地区累计完成固定资产投资1370亿元(产业投资近1000亿元),引进产业项目230多个,工业总产值保持45%的年均增幅,税收收入保持22%以上的年均增幅,形成了新能源装备、汽车整车及零部件、船舶关键件、海洋工程、工程机械、民用航空和战略性新兴产业的“6+1”产业格局,海洋工程半潜式钻井平台等一批高端产品和核心技术填补国内空白、实现了重大突破。

在基础设施建设方面,建成了S2沪芦高速、铁路集装箱中心站等一批重大交通设施,一期开发区域基础设施体系基本成形;引进了中国航海博物馆、上海天文馆、滴水湖皇冠假日酒店、豪生国际酒店、大润发购物中心等一批功能性大项目,建设了80万平方米商办楼宇和130万平方米各类商品住房。

在社会事业方面,上海海事大学、上海海洋大学、上海电机学院以及建桥学院等高等院校陆续整体迁入临港。此外,中小学及幼儿教育、医疗、金融以及其他基础服务业等配套设施陆续迁入或建成投入使用。截至目前,临港地区的产业体系框架基本形成,基础设施及配套建设初步完成,已经初步具备了规划中的新兴滨海城市雏形。

蓝皮书介绍,截至2016年9月,临港地区的总人口(四镇区及大学)约为31.09万人,包括镇区实有人口25.02万人及在校大学生6.07万人(在校教职员工4319人按实有人口计入申港社区);在四镇区的25.02万实有人口中,临港地区本地户籍人口(户在人在)占比约为35%,上海其他区域户籍人口占比约为31%,外地来沪人口占比约为34%,境外人员占比不足0.3%。

与上海市整体人口来源构成情况对照,临港地区的外地来沪人口占比与上海全市平均水平相比明显偏低(2016年上海非户籍人口占比为40.6%);外籍人口占比仅为上海全市平均水平的1/5(上海全市外籍人口占比约为1.45%)。

调查发现,经过13年的开发,临港地区的城市基础设施建设和产业布局已经初步完成,但临港地区的人口增长速度起伏不定,与经济增长情况不匹配。

总的来说,出于产业定位和竞争力不高带来的就业机会不足、外部和内部交通不便利、生活配套设施不完善以及近年人口人才引进政策限制等原因,临港地区四镇区人口的增长速度相对缓慢,各类人才占比偏低,尤其是2014开始实施的产业结构调整和人口控制,使临港地区各镇区实有人口在2013~2014年有较大幅度减少,到2015年增长才有所恢复。

总人口数量不足带来的需求不足造成现有基础设施及公共配套使用率低,而基础设施及公共配套使用率低又会导致供给和维护成本过高,从而限制公共配套供给增加,不仅无法满足现有人口的需求,也为人口进一步流入制造了障碍。蓝皮书认为,打破这一“人口不足——公共配套不足恶性循环”需要从促进人口增长和加强公共配套两方面同时入手,在增加公共配套的同时鼓励人口向区域内流入。

分析显示,上海在经济增长最快的十年间,全市总人口增加了40%(2000年人口五普到2010年人口六普期间)。相比之下,临港地区四镇区在近十年的建设高峰内,人口增长速度一直较为缓慢,尤其是近几年来增速下降较快,2011~2015年底临港地区总的人口增长幅度仅为4%,低于上海全市平均同期人口增幅(5%)。

目前,临港地区只有主城区的申港社区人口增速较快,人口年龄构成也较为年轻。2010~2015年主城区申港社区人口共增长了36%,增长的人口主要由被动迁入人口和外地来沪人口组成,但由于人口基数小,到2016年9月实有人口仅为3.48万人。其他三镇和芦潮港社区不仅人口增速慢(书院镇和万祥2010~2015年五年期间总人口增长率分别为6%和9.8%),而且人口受教育程度普遍偏低。

此外,除申港社区外的其他镇区人口老龄化十分严重,户籍人口中60岁以上人口占比从21%到30%不等。

总体来看,在一个新兴城市建设窗口期,人口流入,尤其是中高素质青壮年劳动力人口的快速流入及适度集聚是繁荣经济、加快城市化及现代化进程的必要条件和必由路径。但是,临港地区近年来在人口总量、人口增速、人口年龄构成以及人口受教育水平构成等多方面都很难支撑临港地区的战略定位和未来发展。

蓝皮书认为,当前应促进人口快速流入,试验“人口拓展区”,顺畅人口“流入-就业-居住-定居”环节。以目前及未来五年的上海区域内交通发展和临港产业类型和企业发展来看,交通时间成本过高和高端就业岗位缺乏是临港地区不具备吸引上海市其他区域人口流入的最重要原因。因此,直接吸引外地人才及人口导入是最现实、最可行的办法。

蓝皮书建议,应进一步深化完善“双特”政策,促进人口与人才流入。扩大临港地区人才自由港知名度,为创新创业人才的集聚提供宽松的政策环境。加快多领域、多层次的公共服务体系建设,包括提高现有教育、医疗、文化、体育等公共服务、休闲娱乐以及商务服务水平,进一步满足多样化需求并探索高端服务供给。进一步增加产业园区餐饮、住宿、文化等基本城市配套服务功能,完善公共服务功能,提高城市生活配套水平。不仅要坚持功能引领和人才优先原则,还要保证各行业各类人员就业环境公平。

同时,提高中小学教育服务水平、加强幼儿园建设,加大教育资源的引进和建设力度,积极承接中心城区优质教育资源的输出转移,成为区域性优质教育资源集聚地。整合职业技术教育资源,为区域经济发展培养高技能人才。继续保证公共租赁房和限价商品房的建设,以吸引居住人口,提升现代化的社区管理水平,营造快捷便利的生活和就业环境。完善区域内公共交通网络建设,增加轨道交通短驳公交配置,创新公共交通模式,提高交通管理水平。加快城区自行车道、步行道以及环湖观光线路建设。

蓝皮书还建议,加快建设对外交通基础设施。大力推进以铁路、公路、快速轨道交通线为主的对外综合交通体系建设。完善水电气等基础设施。全方位加强城区水系水利、供排水、电力、燃气等配套设施建设。加强智慧城区建设。在推进“数字临港”、地理信息系统建设的基础上,加快引进新一代信息技术,推进区域信息化建设,形成完整、高端的智慧城市基础设施体系,为全区域的智能化管理和智能技术应用创造条件。